Surgimiento y Desarrollo Del “Voto En El Exterior” En El “Proceso De Cambio” Boliviano

Alfonso Hinojosa Gordonava Investigador adjunto del Postgrado de Ciencias del Desarrollo, Universidad Mayor de San Andrés (CIDES-UMSA), Bolivia.

Miembro del Grupo de Trabajo “Migración, cultura y políticas”, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO).

alf_hg@yahoo.com

Eduardo E. Domenech Docente-investigador del Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba (UNC), Argentina.

Miembro del Grupo de Trabajo “Migración, cultura y políticas”, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO).

eduardo.domenech@gmail.com

Jean-Michel Lafleur Investigador del Fondo Nacional belga de Investigación Científica (FRS-FNRS) Docente del Centro de Estudios Étnicos y Migratorios, Universidad de Lieja.

jm.lafleur@ulg.ac.be

Este capítulo analiza el surgimiento del voto en el  exterior tanto en el contexto político boliviano entre los años 2003 y 2009 como en el marco global del reciente desarrollo de políticas públicas de los estados de origen destinadas a los ciudadanos residentes en el exterior. Para comprender el interés actual en la extensión del sufragio a ciudadanos residentes en el exterior, se exploran tres elementos: 1) la formación de comunidades migrantes organizadas en el exterior que reivindican derechos en sus países de origen; 

2) la importancia estratégica de los emigrantes para los gobiernos expulsores en un mundo globalizado; y,

3) las transformaciones de la escena política doméstica. En concreto, se examina la relación que se ha creado entre el Gobierno nacional y los emigrantes a partir de la llegada del Movimiento al Socialismo (MAS) a la Presidencia en el año 2006 y el proceso político por el cual llega a hacer- se efectivo el llamado “voto en el exterior”.

a relación entre los estados nacionales de sociedades prin- cipalmente emisoras de migración, así como los emigrantes residentes fuera de su país de origen, constituye uno de los

principales aspectos de la dimensión política de las migraciones internacionales que mayor atención está recibiendo en el campo de los estudios migratorios a fin de repensar los múltiples procesos y mecanismos de inclusión/exclusión que atraviesan las sociedades con- temporáneas (véase Smith, 2003; calderón chelius, 2006; gamlen, 2008 y dufoix guerassimoff y de tinguy, 2010). la extensión de los derechos ciudadanos a los nacionales residentes en el exterior1 ha sido fundamentalmente indagada en el marco de la migración Sur/ norte, particularmente atendiendo el caso de méxico/estados unidos (carpizo y valadés, 1998; Santamaría gómez, 2001; espinoza valle, 2004; mccann, 2006; calderón chelius, 2010). recién en los últimos años se ha comenzado a investigar esta problemática en el contex- to de algunos países principalmente latinoamericanos y europeos (véase la introducción de este volumen). en el caso de la migración boliviana, concretamente, es significativa la escasez de estudios que problematicen algún aspecto referido a la dimensión sociopolítica de las migraciones internacionales, en general, y la relación entre el estado boliviano y los emigrantes, en particular.

este capítulo analiza el surgimiento del voto en el exterior en el contexto político boliviano entre los años 2003 y 2009, así como en el marco global del reciente desarrollo de políticas públicas de los estados de origen destinadas a los ciudadanos residentes en el exterior. para ello consideramos, previamente, la visibilidad que adquirieron las migraciones internacionales en el país hacia comien- zos del presente siglo y la posición que asumió históricamente el estado  boliviano  frente  a  la  emigración.  luego,  para  comprender  el interés actual en la extensión del sufragio a ciudadanos residentes en el exterior, exploramos tres elementos que ayudan a explicar el desarrollo del mecanismo del voto en el exterior en varias partes del mundo en la última década: 1) la formación de comunidades migran- tes organizadas en el exterior que reivindican derechos en sus países de origen; 2) la importancia estratégica de los emigrantes para los gobiernos expulsores en un mundo globalizado; y 3) las transforma- ciones en la escena política doméstica y, en particular, la percepción sobre el voto en el exterior y su relación con los resultados electora- les. Finalmente, examinamos la relación construida entre el gobierno nacional y los emigrantes a partir de la llegada del movimiento al Socialismo (maS) a la presidencia con la fórmula evo morales ayma y Álvaro garcía linera en enero de 2006, así como el proceso político por el cual llega a hacerse efectivo el llamado “voto en el exterior”. la ley electoral transitoria de abril del 2009, que reglamenta el empa- dronamiento de los ciudadanos bolivianos residentes fuera del país para hacer efectivo el voto en el exterior en las elecciones presiden- ciales de diciembre 2009, refleja, en parte, los nuevos equilibrios de poder entre los ciudadanos en el exterior, el gobierno y otros actores domésticos bolivianos. el presente análisis está basado en diversos documentos oficiales, recopilaciones hemerográficas, intervenciones públicas y entrevistas a funcionarios de gobierno y representantes de organizaciones de la sociedad civil involucrados con la temática de las migraciones internacionales.

El desarrollo histórico de los flujos migratorios y la respuesta del Estado en Bolivia

a excepción de algunas corrientes de población que tuvieron a bolivia como destino, la historia de las migraciones internacionales del país se caracteriza por un marcado proceso de emigración, tendencia que se profundizó en los últimos decenios5. argentina constituye, histórica- mente, el principal destino de la emigración boliviana. primero, dicha migración estuvo concentrada en las zonas fronterizas, especialmente en ámbitos rurales de producción agrícola (caña de azúcar y tabaco, principalmente) y a partir de la segunda mitad del siglo xx comenzó a extenderse hacia zonas urbanas y periurbanas de argentina. en la década de los ochenta el área metropolitana de buenos aires se constituyó en el lugar de destino con la más alta concentración de inmigrantes bolivianos, especialmente en actividades laborales relacionadas con la construcción, la manufactura, los servicios y la horticultura. los estados unidos cons- tituyen otro de los destinos privilegiados de la migración boliviana. el inicio de esta corriente migratoria, proveniente sobre todo de los valles centrales de cochabamba (región tradicionalmente expulsora de mano de obra) y de los ámbitos urbanos de Santa cruz de la Sierra, se sitúa en la década de los años setenta y adquiere mayor vigor en los ochenta. brasil, por su parte, emerge como polo de atracción laboral durante las décadas de los ochenta y noventa. Se trata de una migración laboral concentrada en actividades manufactureras (especialmente en el sector textil) y predominantemente masculina (en sus inicios), que suele ligar al núcleo familiar proveniente de sectores rurales o periurbanos empo- brecidos, localizados básicamente en São paulo. entre los actuales países receptores de migración boliviana, españa constituye el destino más reciente6. muchos de los y las migrantes que se dirigen a ese país poseen experiencias migratorias previas. en el caso específico de cochabamba7, en muchos casos la emigración hacia españa significa la continuación y el despliegue de iniciativas y búsquedas anteriores que vinculan históri- camente a esta región con varios espacios geográficos como argentina, estados unidos y brasil (Hinojosa gordonava, 2008).

en contra de lo que cualquier descripción histórica de los movimientos poblacionales desde y hacia bolivia podría sugerir, tradicionalmente el estado boliviano se ha posicionado frente al fenómeno migratorio como “país  receptor”  de  población,  preocupado  de  manera  particular  por  la regulación de los flujos migratorios hacia y desde el exterior y el con- trol de la presencia de “extranjeros” en el interior de sus fronteras4. Si bien bajo esta visión, el estado no le otorgó demasiada atención a la emigración, desde épocas tempranas ha expresado su afán por frenar y controlar la salida de “trabajadores migrantes” a través de diferentes medidas políticas, reflejadas en la legislación migratoria.

Hacia la década del treinta, después del conflicto bélico con el paraguay (guerra del chaco) y en un contexto de crisis social, político y económi- co, el estado boliviano tomó algunas medidas para evitar la “emigración de braceros nacionales al exterior”. entre ellas, a nivel normativo, apro- bó dos decretos supremos, uno en octubre de 1937 y otro en julio de 1938. el primero establecía una serie de exigencias para los patrones, empresas mineras, agrícolas e industriales que constituyeran reengan- chadores de empleados u obreros que se dirigieran hacia los centros agrícolas e industriales de otros países. en el segundo decreto, declarando la necesidad de dictar “una reglamentación definitiva sobre emigración en la república, que sancione radicalmente la fuga de braceros  nacionales”,   se  indicaba  que,  a  manera  de  sanción,  “todo boliviano que fuese sorprendido abandonando clandestinamente el país será obligado, bajo apremio, a concurrir a trabajos de obras públicas en la jurisdicción del departamento de su último domicilio”, negándoles cualquier ayuda a “los bolivianos que hayan salido al extranjero, sin su respectivo pasaporte internacional”.

a partir de la década de 1950, en especial con posterioridad a la revolu- ción de 1952, el país experimentó profundos cambios sociales, políticos y económicos que repercutieron en los movimientos de población, tanto internos como externos. pero el discurso oficial sobre las migraciones no sufrió modificaciones significativas. al igual que en los primeros dece- nios del siglo xx, el estado implementó una serie de políticas destinadas a controlar y limitar el ingreso y permanencia de extranjeros que pudie- ran perturbar el “orden público”; a impulsar determinadas corrientes migratorias con el objetivo de aumentar la población del país a través de la instrumentación de las llamadas “políticas racialmente selectivas”; y a contener la emigración debido a las necesidades de mano de obra para ciertas actividades centrales de la economía del país, como la minería y la agricultura.

dos décadas más tarde, en el año 1976, durante el régimen militar de Hugo banzer, se firmó el decreto-ley de inmigración núm. 13.344. entre otras cosas, esta norma planteaba la necesidad de crear un organismo especializado que “dirija y planifique una política integral, canalizando en forma sistemática programas de inmigración y de defensa de los recursos  humanos  del  país”.  de  este  modo,  se  constituyó  el  consejo nacional de inmigración (conain) como organismo especializado dependiente del ministerio del interior, migración y justicia (artículo 4). Según la normativa, uno de los propósitos del conain era “promover  el retorno de bolivianos radicados en el exterior” (artículo 13). en el año 1976, el dictador boliviano Hugo banzer y su par argentino jorge videla acordaron un programa de retorno forzado destinado a las familias bolivianas que vivían en villas de emergencia en buenos aires. el plan de erradicación de estos asentamientos, iniciado en 1968, tomó impulso en 1976 cuando el gobierno militar argentino determinó compulsiva- mente el regreso a los países y provincias de origen. para hacer efectiva esta medida se contó con la participación de la dirección nacional de migraciones y Ferrocarriles argentinos (mugarza, 1985: 101).

a partir del decreto supremo núm. 21.060 de agosto de 1985, que supuso la puesta en práctica de las medidas neoliberales en bolivia, se modificó radicalmente el modelo socioeconómico del país, repercutien- do en los movimientos internos y externos de población. la aplicación del recetario neoliberal en bolivia causó un gran movimiento de pobla- ción interno que modificó la distribución poblacional del país, tanto en las zonas rurales como urbanas y originó un incremento del número de migrantes hacia fuera del país. además, durante este período se produjo una mayor diversificación de los destinos de los migrantes: si históricamente los países limítrofes –argentina en particular– habían sido los destinos elegidos por los migrantes bolivianos, desde la década del noventa ciertos países extraregionales como estados unidos y españa emergieron entre los principales lugares de recepción8. bajo este contex-

to, en la década de los noventa, durante la presidencia de Sánchez de lozada se estableció el secreto supremo núm. 24.423 de noviembre de 1996, que reemplazó a la normativa anterior. allí se precisa que “(e)l estado boliviano reconoce que la migración representa un factor impor- tante para el país. Que la migración favorece el crecimiento demográfico y debe constituirse un elemento coadyuvante del desarrollo social y eco- nómico, a través de la inversión real y del trabajo efectivo, siendo además necesario evitar la emigración de nacionales” (artículo 1). en una legisla- ción monopolizada por la idea de control de la inmigración, las escasas referencias a la emigración muestran interés por impedir este hecho social: define como uno de los roles del consejo nacional de inmigración “estudiar, elaborar y proponer al gobierno nacional, planes y programas que tiendan a frenar la emigración de personas al extranjero” (artículo

12) y estipula que la unidad de planificación, Seguimiento y evaluación se encargará de “elaborar programas que permitan detener los flujos emigratorios y hagan posible el retorno de los ciudadanos bolivianos residentes en el extranjero” (artículo 21). en 1998, elegido ya Hugo banzer como presidente, se aprobó un nuevo decreto supremo (núm. 25.150) mediante el cual se organizaba el Servicio nacional de migración (Senamig), como órgano dependiente del ministerio de gobierno, reemplazando al antiguo conain. esta norma, consecuentemente con una mirada restrictiva y punitiva sobre la migración, obsesionada con el control de la inmigración, ignoraba directamente el fenómeno de la emi- gración.

El interés estatal respecto a los ciudadanos en el exterior y el desarrollo de las políticas diaspóricas

a pesar de la exclusión formal del emigrante por parte de los estados de origen, los migrantes han permanecido involucrados con la socie- dad de origen de diversas maneras. este involucramiento es visible en el ámbito económico, familiar, religioso y político. en la última década se ha desarrollado una abundante literatura sobre las prácticas transnacionales de los migrantes que ha ilustrado bien la tendencia de algunos migrantes contemporáneos a mantenerse conectados con la sociedad de origen a través del envío de remesas (goldring, 2004;  garcía  Zamora,  2005;  lozano-ascencio,  2005),  la  creación  de asociaciones de migrantes activas en el desarrollo de las comunida- des  de  origen  (moctezuma  longoria,  2003;  lacroix,  2003;  garcía Zamora, 2005), el desarrollo de prácticas religiosas a través de las fronteras (levitt, 2004), así como los esfuerzos de influir sobre gobier- nos y partidos políticos en el país de origen (itzigsohn, et al., 1999; Østergaard-nielsen, 2001; lafleur, 2005).

en paralelo a estas formas de participación transnacional, los esta- dos expulsores han modificado paulatinamente la visión hacia sus nacionales en el exterior. a nivel enunciativo, países como méxico han desarrollado una retórica sobre el migrante como héroe de la nación mexicana. en Haití, se creó un discurso sobre la diáspora como el nuevo departamento extraterritorial de la nación haitiana. a nivel operativo, políticas de atracción de remesas y de acceso a la (doble) nacionalidad han ilustrado el creciente interés de varios estados en reestablecer el contacto con sus nacionales en el exterior (Østergaard- nielsen, 2003; barry, 2006; Waterbury, 2010). varios estados también

han mejorado la representación de sus emigrantes en el país de origen a través la creación de administraciones y agencias gubernamentales dedicadas a la emigración. por último, la organización de conferencias y foros o la creación de órganos consultivos que integran representan- tes de los emigrantes y de las autoridades del país de origen muestran este nuevo deseo de los estados expulsores en fortalecer sus relacio- nes con los emigrantes (gamlen, 2006).

el aumento de estas políticas públicas que Smith (2003) califica como “políticas diaspóricas” es particularmente visible en el ámbito de la par- ticipación política. autores como collyer y vathi (2007) o navarro Fierro (2007) han documentado que el número de estados que permiten el voto en el exterior ha crecido de forma exponencial en las últimas dos décadas. con alrededor de 115 estados con una legislación sobre el voto en el exterior, esta forma de ser ciudadano a distancia se ha vuelto una norma en el ámbito internacional. en las américas, no menos de 16 países permiten actualmente el voto en el exterior9; siendo colombia uno de los primeros estados en reconocer los derechos políticos de sus ciudadanos en el exterior (desde 1962), el interés estatal por este tipo de política pública se empieza a extender en los años noventa (argentina lo implementó en 1993 y venezuela en 1998) y, especialmente, desde la década pasada (Honduras en 2001, república dominicana en 2004, ecuador y méxico en 2006 y bolivia en 2009). además, varios estados como chile, uruguay y paraguay están llevando adelante debates legis- lativos intensos sobre el tema.

a pesar del desarrollo del voto en el exterior en varias partes del mundo, la literatura científica todavía no ha explicado de forma con- vincente los procesos que conducen a los estados a adoptar estas políticas públicas. esto se debe principalmente al hecho de que la mayoría de los trabajos sobre el voto en el exterior han debatido esta cuestión desde un punto de vista normativo (barry, 2006; baubock, 2007; blais, et al., 2001; lópez-guerra, 2005; nohlen y grotz, 2000; rubio-marín, 2006). no obstante, en los últimos años, varios estudios comparativos han tratado de arrojar luz sobre las motivaciones de los estados y la coexistencia de diferentes sistemas de voto en el exte- rior a nivel internacional (collyer y vathi, 2007; gamlen, 2006; idea y  iFe,  2007;  itzigsohn,  2000;  levitt  y  de  la  dehesa,  2003;  rhodes  y Harutyunyan, 2010; Waterbury, 2010). esta literatura presenta dos dificultades. por un lado, comprende trabajos que incluyen un gran número de casos. en este sentido, solo pueden constatar que esta- dos en varias partes de mundo adoptan políticas similares, pero sin poder explicar el fenómeno. por el otro, al tratarse de trabajos que se focalizan en un solo país o varios países de la misma región bajo un enfoque nacional, no prestan suficiente atención a los cambios glo- bales que afectan a todos los estados expulsores (calderón chelius, 2003; escobar, 2007; itzigsohn, 2000; levitt y de la dehesa, 2003).

en otro artículo (lafleur, 2011), que estudia distintos casos en europa y américa latina, hemos tratado de identificar aquellos elementos que explican el desarrollo del voto en el exterior en el contexto global. allí examinamos tres supuestos que también podrían ayudar a compren- der la extensión del derecho al voto de los bolivianos en el exterior en las elecciones presidenciales. el primer supuesto insiste sobre la capacidad de los grupos organizados de emigrantes para presionar o

 

persuadir a las autoridades del país de origen acerca de la importancia de implementar el derecho al voto desde el exterior. aquí, la capaci- dad de los propios emigrantes para influir sobre los actores políticos domésticos es decisiva. de ello se suele inferir que comunidades de emigrantes más pequeñas o poco organizadas tengan menores posi- bilidades de convencer al estado de origen para obtener el derecho al voto (barry, 2006; collyer y vathi, 2007; levitt y de la dehesa, 2003).

el segundo supuesto indica que la influencia social, política y, sobre todo, económica de los emigrantes se transforma en influencia sobre los actores políticos domésticos. al contrario del primer supuesto, el hecho de que los propios emigrantes reclamen el derecho a votar no importa tanto. en cambio, la idea central aquí es que los (aparentes) efectos positivos de la emigración sobre el país de origen motivan a las autoridades a tratar de fortalecer sus relaciones con la diáspora. en este sentido, las políticas que permiten mantener la lealtad del emi- grante hacia su país de origen (por ejemplo, el voto en el exterior o la doble nacionalidad) son implementadas para sostener la solidaridad transnacional a pesar del tiempo y la distancia. algunas interpretacio- nes de este supuesto sostienen que solamente los estados más pobres y más dependientes de las remesas estarían dispuestos a otorgar el voto a sus ciudadanos en el exterior (Wucker, 2004). esta visión res- trictiva no se adecua al hecho que países que no reciben cantidades importantes de remesas, como italia y bélgica, también hayan adop- tado legislaciones relativas al voto en el exterior en la última década. por esta razón, resulta más pertinente suponer que el desarrollo de las políticas diaspóricas forma parte de un esfuerzo más grande que realizan los estados en respuesta al proceso de globalización de la economía. los estados pueden estar interesados en fortalecer sus rela- ciones con los ciudadanos en el exterior porque dependen del envío de remesas o porque los migrantes pueden ser útiles en las estrategias de incorporación de los estados a la economía global: abriendo mercados en el exterior, haciendo negocios con el país de origen, transfiriendo conocimiento, presionando a las autoridades del país de destino, etc. estos hechos, vistos como beneficios resultantes de la presencia de ciudadanos en el exterior, pueden motivar el desarrollo de políticas diaspóricas.

un tercer supuesto es que el desarrollo del voto en el exterior no está tan sólo relacionado con la influencia directa o indirecta de los emigrantes sobre el país de origen. también es necesario observar la evolución del sistema político del país de origen. más precisamente, los cambios en la arena política doméstica (por ejemplo, el proceso de democratización) y, sobre todo, los intereses de los actores políticos domésticos explican la aprobación de legislaciones sobre el voto en el exterior. en particular, los actores domésticos que están afectados por el voto emigrante (por ejemplo, los partidos políticos o determi- nados organismos gubernamentales como el ministerio de asuntos exteriores) pueden tratar de incluir en la agenda o bloquear la aproba- ción del voto en el exterior de acuerdo al modo en que pueda afectar a sus intereses. esta percepción también tiene un impacto sobre el contenido de las leyes sobre el voto en el exterior. efectivamente, los actores que se sientan afectados por el voto emigrante pueden tra- tar de obstaculizar dicho mecanismo con el propósito de limitar su influencia.

 

La visibilización de los “bolivianos en el exterior”

más allá del paulatino incremento de la emigración y la diversificación de los destinos, la visibilidad que adquirieron las migraciones interna- cionales a inicios del presente siglo en el escenario nacional boliviano se relaciona con ciertas transformaciones en los contextos de origen y destino, el papel que desempeñaron diversos actores sociales, así como las representaciones dominantes acerca de la emigración que se cristalizaron en los medios de comunicación.

en primer lugar, dos fenómenos relacionados con las consecuencias económicas y sociopolíticas del modelo neoliberal en argentina y en bolivia han aumentado la visibilidad de la emigración boliviana. por un lado, las consecuencias sociales de la crisis económica y política del modelo neoliberal argentino de diciembre de 2001 dieron lugar a una serie de hechos de violencia y xenofobia contra bolivianos y bolivianas en buenos aires que alcanzaron una importante repercusión en bolivia a través de los medios de comunicación. por otro lado, la creciente “crisis de estado” (garcía linera, 2005) que atravesaba bolivia a prin- cipios de los años 2000, junto a la crisis argentina, favoreció el inicio de una corriente migratoria de bolivianos y bolivianas hacia europa, particularmente  españa10.  las  particulares  características  que  asumió la emigración a españa pusieron de relieve un conjunto de represen- taciones, reflejadas y producidas por los medios de comunicación, con un fuerte arraigo en la opinión pública nacional que paulatinamente interpelará al estado. estas representaciones acerca de la emigración se construyeron en torno a acontecimientos que le dieron gran visibili- dad: la abrumadora demanda de pasaportes a las oficinas del Servicio nacional de migración, las continuas deportaciones desde españa, la promoción de pasajes de las agencias de viajes y las remesas familiares, entre otras. relacionado con la feminización de los flujos migratorios hacia españa, un hecho que sensibilizó especialmente a la opinión pública fueron las consecuencias familiares atribuidas a la partida de mujeres –muchas de ellas madres– cuyos hijos quedaron en bolivia al cuidado de terceros.

n segundo lugar, tal como lo explicita la Federación de asociaciones civiles  bolivianas  (Facbol)  al  reconocerse  en  su  conformación  como “el resultado de un largo proceso donde no ha estado ajena la realidad, política y social de la república argentina y de la república de bolivia”, las realidades y situaciones que en bolivia se vivían producto de su “crisis de estado” (garcía linera, 2005) repercutieron en el seno de determi- nadas organizaciones de bolivianos residentes en argentina, donde empezó a generarse un fenómeno particular de politización, dando pie a niveles organizativos ya no sólo de tipo laboral y/o cultural, sino bási- camente político como el “comité de defensa del proceso de cambio por la soberanía popular originaria en bolivia” o la “juventud boliviana en acción”. de manera concreta, durante el mes de octubre del 2003, cuando  en  el  alto  (la  paz)  se  desarrollaba  la  denominada  “guerra  del gas”,  en  buenos  aires  se  llevaban  adelante  también  manifestaciones de apoyo a los movimientos sociales (marchas multitudinarias, pique- tes de huelgas de hambre, manifestaciones de apoyo) en demanda de la nacionalización de los hidrocarburos y la expulsión de Sánchez de lozada del gobierno, expresando un nivel de politización de los bolivia- nos en argentina que habilitará el surgimiento de un nuevo actor social

 

en el escenario político nacional: los bolivianos residentes en el exterior. después de este primer atisbo de acción política, ciertos sectores de la “colectividad boliviana” en argentina ya no sólo van a denunciar o solidarizarse con las luchas que transcurren en su país, sino que también se involucrarán con asuntos políticos de la sociedad receptora como la aprobación de la nueva ley de migraciones en argentina (finalmente san- cionada en diciembre de 2003) y definirán una posición política propia a la hora de realizar demandas dirigidas a la sociedad de origen como el voto en el exterior, como veremos más adelante.

 

con la llegada del maS al poder a principios del año 2006, las migra- ciones internacionales –en particular, la emigración– obtuvieron una receptividad y relevancia sin precedentes en la agenda política del poder ejecutivo (especialmente en el área de las relaciones internacionales). un primer indicador lo constituye el hecho de que las migraciones inter- nacionales hayan sido contempladas –aunque no de manera central– y se haya fijado una posición respecto a ellas en el programa de gobier- no conocido como plan nacional de desarrollo12 (pnd), especialmente en los apartados referidos a las relaciones exteriores e internacionales. asimismo, se tomaron inmediatamente medidas para enfrentar los dis- tintos problemas que afectan a los inmigrantes bolivianos en argentina, así como la reducción de los plazos en la atención y los costos de los documentos. también se acordó la creación de un observatorio de dere- chos humanos para hacer un seguimiento de las condiciones a las que están expuestos los inmigrantes bolivianos en ese país. este hecho es una muestra de cómo ciertos episodios sociales, desarrollados sobre todo en el exterior, fueron marcando la agenda oficial que comenzaba a cons- truirse sobre el tema.

por otra parte, en los inicios de su gestión, el gobierno nacional también se hizo presente en reuniones nacionales o internacionales dedicadas a las migraciones internacionales. por ejemplo, el pro- pio presidente evo morales participó en la apertura de la octava conferencia internacional de las instituciones nacionales para la promoción y protección de los derechos Humanos, organizada por el defensor del pueblo de bolivia en Santa cruz de la Sierra en el mes de octubre de 2006, cuyo tema central fueron los derechos de los migrantes. más recientemente, evo morales fue uno de los líderes sudamericanos que con mayor firmeza se pronunció en contra de la llamada “directiva del retorno” –votada por el parlamento europeo en junio de 2008– que estableció “procedimientos y normas comunes en los estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros paí- ses que se encuentren ilegalmente en su territorio”13.

Los bolivianos en el exterior y la construcción del proyecto político del MAS

a pesar de la existencia de organismos, agentes, normas y prácticas estatales destinados a regular, clasificar y controlar los flujos migratorios, el relato de diversos representantes gubernamentales y no gubernamen- tales entrevistados sugiere que el estado boliviano ha estado ausente o pasivo frente a las migraciones internacionales y se ha desentendido sistemáticamente de los “bolivianos en el exterior”14. en palabras de un dirigente de una organización de derechos humanos, en bolivia “hubo

una  despreocupación  total  del  estado”.  en  esta  misma  línea,  una  de las personas encargadas del tema migratorio en la oficina central del defensor del pueblo expresaba que “el estado se ha mantenido en silencio”  y  que  de  esta  manera  “ha  sido  cómplice”.  también  otro  de los funcionarios consulares consideró que siempre se había pretendido “sacarse el tema de encima” y que “no se toca la raíz del problema”, y agregó que “el fenómeno migratorio no quiere ser visto por el estado”.

 

15. traducción propia.

16. un antecedente importante en materia de normativa migratoria lo constituye el decreto supremo núm. 27.698 del 24 de agosto de 2004 mediante el cual se reglamenta “la doble nacionalidad y la recuperación de la nacionalidad boliviana”. por otra parte, las disposiciones estable- cidas por el ejecutivo en materia de migraciones durante el año 2006 se refieren fundamentalmente a los ciudadanos bolivianos residentes en el exterior, ya sea en argentina o españa. en el año 2007, entre las medidas de protección dirigidas a los ciudadanos residentes en el exte- rior, el informe anual de gestión del ministerio de relaciones exteriores y cultos destaca el trabajo realizado con los “menores de edad”: “como parte de las actividades de protec- ción de los intereses y de respeto a los derechos de los ciudadanos boli- vianos y de sus familias en el exterior, en coordinación con autoridades fronterizas de argentina y chile en especial, se realizaron acciones en defensa de bolivianos menores de edad. así, se lograron repatriar 182 niños de argentina, brasil, chile, paraguay y perú, precautelando de este modo sus derechos.”

 

esta “ausencia” o “pasividad” que ha caracterizado –según la visión de diversos actores políticos, entre ellos los estatales– al estado boliviano fren- te a las migraciones internacionales, puede comprenderse –en términos de Sayad (1998)– como parte de aquella complicidad objetiva, compartida por la sociedad de emigración, la sociedad de inmigración y los propios emigrantes/inmigrantes a través de categorías de pensamiento y de estado, que permite el mantenimiento de la ilusión de una presencia/ausencia necesariamente provisoria o una presencia/ausencia durable, cuando no definitiva, de los migrantes. Sayad (ibídem: 45-46) sugiere que “(t)odo acontece como si la inmigración necesitase, para poder perpetuarse y reproducirse, ignorarse (o hacer que se ignora) y ser ignorada en cuanto provisoria y, al mismo tiempo, no admitirse ni admitirla como transplante definitivo”15. en el caso de la sociedad de emigración, los emigrantes son simples ausentes, una ausencia provisoria. así, aquél “silencio” a través del cual el estado boliviano se vuelve “cómplice” o aquella actitud de “despreocupación” frente al fenómeno migratorio que perciben diversos actores políticos –no sólo estatales– es una muestra de la doble negación que ha mantenido el estado ante el fenómeno de la emigración, más que de las migraciones en general: por un lado, se imagina a sí mismo básica- mente como país de inmigración y, por el otro, niega la condición durable o definitiva que puede adquirir la emigración de sus ciudadanos, cuya aparente provisoriedad le autorizaría a desentenderse de ellos, atribuyendo la migración a una decisión individual ajena a su responsabilidad. de esta manera, el estado boliviano convirtió a los nacionales residentes fuera del territorio nacional en no-nacionales, excluidos de “lo político”.

desde la llegada del mas a la presidencia, el eje principal del discurso estatal en el ámbito de las migraciones ha girado alrededor del interés nacional que representan las comunidades de emigrantes establecidas fuera del país –definidas por de la torre Ávila (2006) como “bolivia exterior” bajo la forma de “protección y atención al ciudadano boliviano en el exterior”16. Según consta en el plan nacional de desarrollo, esto supo- ne objetivos como “documentar, facilitar la regularización migratoria, defender sus derechos, asegurar su participación en el voto electoral”. Se busca (re)incorporar a los emigrantes en la comunidad política reconociéndolos como ciudadanos del estado boliviano e interpelándolos como miembros de la nación boliviana, disolviendo en términos simbólicos– aquella división entre nacionales y no-nacionales establecida anteriormente de acuerdo a criterios de “territorialidad” más que de “nacionalidad”. para el 182º aniversario de la independencia de bolivia el presidente evo morales se dirigió expresamente lo cual subraya la importancia que se les atribuye a las “hermanas y hermanos” residen- tes en el exterior de esta manera:

“aunque estén lejos, nosotros los sentimos cerca, porque bolivia somos todos, los que vivimos acá y los que, como ustedes, fueron al exterior en busca de mejores condiciones de vida. […] no duden de

 

nuestro esfuerzo. desde bolivia seguiremos trabajando y luchando para que sus derechos se reconozcan en todo el mundo” (mensaje del presidente evo morales, 182º aniversario de la independencia de bolivia, agosto de 2007)17.

Según la visión oficial, la nueva relación entre el estado –redefinido como plurinacional comunitario de acuerdo al nuevo texto constitucional– y los emigrantes implicaría una reformulación del vínculo entre el servicio diplomático y los “ciudadanos en el exterior”, históricamente marcado por una relación de subordinación de carácter étnico y de clase, a partir del establecimiento de lineamientos políticos en el ámbito de las relacio- nes internacionales que configuren una “diplomacia de doble vía”. de esta manera lo explicaba evo morales:

“como hemos dicho, vamos a implementar una diplomacia de doble vía, con los gobiernos y con las comunidades. Se incluirá en las agen- das bilaterales con los países receptores programas de promoción de los derechos de los migrantes, pero los cónsules y embajadores boli- vianos deben entender que la mayoría de los migrantes son indígenas, pobres, que tienen derecho a ser tratados de igual a igual. no vamos a tolerar expresiones de racismo contra sus propios compatriotas de parte de funcionarios que viven de espaldas a las comunidades” (entrevista al presidente evo morales ayma,

en este sentido, uno de los funcionarios del por entonces ministerio de  relaciones  exteriores  y  cultos   (mreyc)  indicaba  que  la  cancillería debería prestar un “servicio público en el exterior” y que debería trabajar de manera conjunta con las asociaciones de inmigrantes, las cuales son consideradas como los “principales sujetos y actores”. así lo creía tam- bién otro de los funcionarios entrevistados al señalar que los consulados trabajan como si fueran “una cosa extraña a ellos” cuando en realidad deberían ser “servidores de las comunidades bolivianas”. afirmaba, asimismo, que la política consular implica “atención al boliviano en el exterior” y que “no se trata sólo de proteger, sino de darles los elemen- tos necesarios (…) que los consulados sean representativos de ellos, siempre hubo un divorcio en esto”.

en este marco, la obtención de la documentación, contemplada en este caso como un instrumento para hacer efectivos determinados derechos, resultaba una tarea prioritaria para la cancillería. de esta manera  lo  expresó  uno  de  sus  funcionarios:  “la  obligación  consular es  documentar  gente  (…)  la  documentación  es  la  base  fundamen- tal para que esta gente pueda acceder a cosas que en su vida jamás hubiera imaginado”. la aprobación del decreto supremo núm. 28.709 de mayo de 2006 avalaba la importancia que adquiría esta medida política: según esta disposición se pretendía “(e)stablecer y promover acciones para que los ciudadanos bolivianos en situación irregular migratoria que radican en la república argentina, puedan contar con documentos personales, a fin de acogerse al programa nacional de normalización documentaria migratoria de la república argentina”20.  a tal punto era considerada una acción relevante que en el informe de gestión del año 2007 presentado por el mreyc, la política migratoria fue equiparada al otorgamiento de documentación: allí se indicaba que “bolivia adoptó como política migratoria la de documentar a los ciudadanos bolivianos residentes en el exterior”.

las acciones dirigidas a favorecer el acceso a la documentación no sólo servirían a los fines de proteger a los ciudadanos bolivianos en el exte- rior, sino también para habilitar el voto en el exterior. este doble sentido ya estaba presente desde el comienzo de la gestión de evo morales:

“estamos muy preocupados, por eso ha viajado una comisión com- puesta por cuatro viceministros y el director del registro civil que ya ha comenzado a trabajar para reducir los costos y los tiempos de provisión de partidas de nacimientos y certificados de antecedentes, que se requieren para el trámite de residencia y servirán también para imple- mentar el voto de los ciudadanos bolivianos en el exterior.” (entrevista al presidente evo morales ayma. 

en nombre de nociones como democracia, unidad nacional, partici- pación, justicia e igualdad, el gobierno nacional –a través de la figura presidencial– exhorta a aquellos ciudadanos que se encuentran fuera del territorio nacional boliviano a apoyar la construcción del proyecto político que se lleva adelante en bolivia mediante su contribución en las urnas, el voto en el exterior.

“Queridos  hermanos  y  hermanas,  ustedes  tienen  que  ayudarme  a construir una bolivia con mayor democracia, con mayor participación de todos nosotros. el compromiso de nuestro gobierno es permitir que ustedes decidan el destino del país, votando, sufragando donde se encuentren. no sólo se trata de cumplir un mandato constitucional, sino se trata de profundizar la democracia con la participación de los distintos sectores y sobre todo de los hermanos que viven en el exte- rior. […] ustedes en el exterior son la garantía de la unidad nacional. por eso quiero compartir con ustedes, estén donde estén, juntos cele- brar un nuevo aniversario de la patria, pidiéndoles que nos acompañen en esta transformación histórica, en busca de la igualdad y la justicia en nuestro país” (mensaje del presidente evo morales ayma, 182º ani- versario de la independencia de bolivia, agosto de 2007).

en este sentido, la implementación del voto en el exterior funciona a manera de lo que el origen etimológico de la noción de sufragio evoca (esto es, ayuda o apoyo), generando una particular relación de inter- cambio. el gobierno nacional, al ocuparse de la protección y defensa de los ciudadanos en el exterior, también espera ser retribuido mediante la “ayuda” o “apoyo” que puedan brindarle mediante el voto en instan- cias de consulta popular o en momentos electorales. es decir, de algún modo, el estado nacional también estaría protegiendo sus propios inte- reses al proteger los derechos de los ciudadanos en el exterior. el voto en el exterior pasaría a formar parte de la estrategia política del gobierno nacional en tanto confía en que los/as ciudadanos/as bolivianos/as en el exterior están dispuestos a apoyar al gobierno nacional en las urnas al identificarse con el proyecto político del maS o, al menos, con aquello que representa la figura de evo morales. así lo expresaba uno de los asesores del mreyc mucho antes de que el voto en el exterior comen- zara a tratarse en espacios formales de negociación política como la cámara de diputados:

“esta  población  migrante  tiene  peso  e  importancia  para  el  nuevo gobierno por su afinidad política, es decir, de alguna manera es una población que se siente identificada con este proyecto político. (…)

 

yo me animaría a decir que es realmente importante ese voto del exterior en las próximas urnas, tanto en el referéndum como en las elecciones, que es una prioridad” (entrevista a un asesor del mreyc).

otro de los factores de peso que podría explicar la visibilidad y la rele- vancia que se les otorga desde instancias oficiales a las comunidades migrantes en el exterior son las remesas económicas. aunque no hemos logrado reunir suficientes elementos que nos permitan sistematizar y apoyar dicha afirmación, una mirada rápida a la evolución de los flu- jos de remesas hacia bolivia confirma la creciente importancia de estos envíos para la economía nacional: el ingreso por remesas aumentó de 83 millones de dólares en 2002 a 1.097 millones en 2008 (centro de estudios monetarios latinoamericanos, 2010). en este contexto de cre- cimiento exponencial de las remesas en bolivia, la migración adquiere un papel muy importante tanto a nivel macroeconómico, dado el flujo de divisas que representa, como a nivel microeconómico, al aumentar los recursos de sectores sociales pobres y contribuir al sostenimiento del consumo en el ámbito local. no obstante la falta de referencia explícita en el discurso estatal a la importancia de las remesas para la economía boliviana, es posible que su crecimiento también explique el interés del estado en mantener el flujo y, por consiguiente, esté dispuesto a forta- lecer sus relaciones con la población residente fuera de bolivia a través políticas diaspóricas como el voto en el exterior.

¿Cómo se aprobó la ley sobre el voto en el exterior?

 

uno de los antecedentes más significativos referido al voto en el exterior se remonta al año 2005. en el mes de septiembre, la Sala penal Segunda de la corte Superior de justicia de la paz declaró procedente el recurso de amparo constitucional que interpusieron los representantes legales de los ciudadanos bolivianos residentes en argentina para que pudieran votar en las elecciones generales del 4 de diciembre21. el fallo emitido por el tribunal de amparo se apoyó en el artículo 97º del código electoral (1991). este artículo, titulado “voto de residentes en el exterior”, esta- blecía  que  “(l)os  ciudadanos  bolivianos  en  ejercicio,  residentes  en  el extranjero, podrán votar para elegir a presidente y vicepresidente en las elecciones generales. una ley expresa regulará este derecho”. en su fallo, los vocales ordenaron que el congreso nacional sancionara una ley con urgencia para que pudiese ejercerse este derecho. pero, bajo el argumen- to de la falta de capacidad técnica –se interpusieron dificultades legales, administrativas, económicas y logísticas– para implementar el voto en el exterior, la elaboración y discusión del proyecto de ley se fue postergan- do hasta que finalmente el maS –interpelado de manera constante por la demanda de ciudadanos bolivianos radicados en diversos países como argentina– consiguió que ingresara en la cámara de diputados.

el 21 de mayo de 2008 la cámara de diputados, donde el maS tenía mayoría, aprobó en primera instancia la “ley de voto de ciudadanos boli- vianos residentes en el extranjero”22 y dos días más tarde (23 de mayo) la remitió para su sanción a la cámara de Senadores. el artículo 1º de dicha ley disponía que “los ciudadanos bolivianos mayores de 18 años, en ejercicio de sus derechos, domiciliados en el exterior de la república, cumpliendo los requisitos exigidos, ejercerán su derecho a voto para la elección del presidente y vicepresidente únicamente, elecciones generales y referéndum de carácter nacional”. esta ley fue congelada en la cámara de Senadores por el partido opositor poder democrático Social (podemoS) hasta abril del 2009. así como el oficialismo sabía que podía contar con el apoyo de los “bolivianos en el exterior”, la oposición temía el peso decisorio que éstos pudieran tener –especialmente a partir del apoyo explícito y masivo que recibió el maS durante la jornada del “voto simbólico” realizada en diversos países en ocasión del referéndum revocatorio– en próximas contiendas electorales. uno de los senadores por podemoS lo expresaba claramente en una de sus intervenciones públicas:

“de implementarse el voto boliviano en el exterior, significaría que los que se fueron decidirían las elecciones nacionales. (…) Siendo bolivia un país de emigrantes, de llegarse a implementar el voto boliviano en el exterior, significaría que aquellos que se fueron decidirían las elecciones nacionales y referendos, pero sin sufrir o beneficiarse de sus resultados. es decir, los de afuera deciden quienes nos gobiernan a los de aden- tro. ¿como se puede justificar que los electores que habitan sólo en argentina, cuyo número se estima en 500.000, tengan más peso elec- toral que los departamentos de tarija, beni o pando, que juntos suman

372.000 votos?” (carlos d´arlach, senador por podemoS)23.

en el ampliado24 nacional realizado el 23 de agosto de 2008, a casi dos semanas de transcurrido el referéndum revocatorio, la coordinadora nacional para el cambio (conalcam), compuesta por diferentes organi- zaciones sociales del país, resolvió instar a que se convocase, por decreto supremo, a un referéndum nacional para aprobar la nueva constitución política del estado (ncpe) y llamar a elecciones de subprefectos, conse- jeros departamentales y los prefectos revocados en las elecciones del 10 de agosto. bajo este contexto, el presidente evo morales instruyó a los senadores del maS que se declarasen en huelga de hambre para conseguir la aprobación de la llamada “ley de voto en el exterior” en la cámara de Senadores, ya aprobada en la cámara de diputados:

“Hay que apostar a que nuestros hermanos que viven en el extranjero participen para aprobar la nueva constitución y pedimos desde este ampliado, desde esta reunión para que el Senado apruebe lo más antes posible. Quiero pedirles a nuestros senadores, que el próximo 25 de agosto entren en huelga de hambre en el Senado hasta que se apruebe esa ley para que los bolivianos que viven en el exterior voten por la nueva constitución” (palabras de evo morales).

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